L’opposition à l’extraction minière, nouvelle menace à la sécurité nationale
Excellent reportage de Oswaldo J. Hernandez et Sandra Sebastian dans Plaza Publica, traduit vers le français par Coralie Morand et Marilyne Griffon du Collectif Guatemala.
Le conflit lié à la mine de San Rafael Las Flores a laissé quelque chose de plus qu’un État de siège comme réponse à l’opposition des habitants face à l’exploitation de leur territoire. Cela a été le point de départ du Gouvernement pour la mise en place d’une nouvelle stratégie de sécurité, impulsée en secret, qui positionne les mouvements d’opposition aux projets extractifs comme une menace à la sécurité nationale.
San Rafael Las Flores s’est transformé en un lieu étrange, dans lequel tous semblent précautionneux. Ils se méfient. C’est comme ça depuis mars 2013, depuis que cette commune a été déclarée en État de siège. Dans les rues, dans les parcs, dans les petites boutiques de quartier, les gens observent avec attention tout ce qui passe sous leurs yeux. L’alerte est spontanée. Les étrangers ne passent pas inaperçus.
Êtes-vous un travailleur de la mine?
Est-ce que vous venez du Canada ?
Que voulez-vous ?
Ce sont des questions qui surgissent face à un malaise. Elles apparaissent dans le bus, au restaurant, parfois même dans la rue. « Il faut faire attention avec ce truc de parler de la mine », avertit un commerçant avec le sourire. L’explication qu’il donne est que chacun, à San Rafael Las Flores, réagit mal ou bien au sujet, pour ou contre le projet minier El Escobal qui a commencé l’extraction d’argent dans le sous-sol de San Rafael Las Flores il y a quelques mois. « La population est divisée », dit-il. Je lui indique toutefois qu’avec l’extraction minière rien n’est obligatoire. Je lui demande s’il sait où se trouve une agence de l’État, une agence qui a, en effet, un nom minier : « Groupe Interinstitutionnel des Affaires Minières », s’il est au courant de quelque chose à ce sujet.
Derrière le comptoir, le commerçant se gratte la tête et dit : « Ce nom ne me dit rien ».
La même scène se reproduit avec un agent de la circulation, avec une pharmacienne et avec un agent de sécurité privée. « Le Groupe Interinstitutionnel des Affaires Minières », c’est quelque chose qui ne leur dit rien. « Vous cherchez peut-être ce bureau du Gouvernement qui a posé quelques affiches », nous dit une vieille dame devant la Mairie. Puis elle indique un long chemin de rues et sentiers pour arriver jusque là-bas. « Mais le bureau ne porte pas ce nom-là. Je ne me souviens plus de son nom, mais ce n’est pas celui-là », éclaircit-elle.
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Depuis le 26 mars 2013, le gouvernement d’Otto Pérez Molina a réservé un traitement spécial aux conflits sociaux de San Rafael Las Flores. Lors du Conseil National de Sécurité (CNS), il a été décidé que les problèmes sociaux autour des projets extractifs – protestations, altercations, provocations, blocages – devaient être abordés depuis un autre niveau, depuis une perspective de Sécurité Nationale, c’est-à-dire, comme une menace à l’encontre de la sécurité de l’État.
Pour faire face à cela, le « Groupe Institutionnel des Affaires Minières » a été créé, une instance qui travaille sous la supervision du colonel Ricardo Bustamante, chargé du Secrétariat Technique du Conseil National de Sécurité (STCNS).
Les vice-ministres de l’Intérieur (Edi Juárez), de l’Environnement et des Ressources Naturelles (Sergio Ruano), le directeur des mines du Ministère de l’Energie et des Mines (Fernando Castellanos) et le chargé du Système National de Dialogue (Miguel Ángel Balcárcel) ont intégré le premier groupe de fonctionnaires qui ont écouté les évaluations sur laconflictualité sociale élaborées par le Secrétariat de l’Intelligence Stratégique de l’État (SIE), sous la direction de José María Argueta, suite aux événements violents qui se sont déchaînés à San Rafael Las Flores en septembre 2012. Au cours de ces incidents, des maisons, du matériel et des véhicules de l’entreprise minière San Rafael ont été incendiés, ainsi que des installations publiques et privées. Il y a eu plus de 50 blessés et quatre personnes sont décédées, parmi lesquelles un agent de la Police Nationale Civile (PNC).
Le « Groupe Interinstitutionnel des Affaires Minières » a été créé en mars 2013 sous la protection de la Police Nationale de Sécurité, deux mois avant que ne soit déclaré l’État de siège sur les lieux, et un mois avant que la licence d’exploitation ne soit accordée au projet Escobal.
Le pouvoir exécutif a conçu un projet d’Accord Gouvernemental pour donner une existence légale à cette instance. La Procureure Générale de la Nation a reçu la demande et lui a donné son satisfecit. Cependant, l’accord pour la création du « Groupe Interinstitutionnel des Affaires Minières » n’a jamais été publié.
Le projet d’Accord Gouvernemental donne habilitation à cette instance pour, entre autres attributions, « élaborer des recommandations – à destination du Conseil National de Sécurité -, politiques, stratégiques ainsi que des projets à caractère politique, social, économique et de sécurité, dans le but d’une prise en charge intégrale du la problématique de sécurité générée par l’exploration et l’exploitation de ressources naturelles non renouvelables ».
Le ministre de l’Intérieur, Mauricio López Bonilla, lors de déclarations àPlaza Pública, a reconnu que ce groupe opérait depuis presque un an à San Rafael Las Flores, et que « sa fonction était d’identifier ce qui a échoué » en termes de sécurité et d’« impact social » sur les lieux où sont développés des projets miniers.
« Nous pensons que lorsque l’État, en tant que tel, fait appel à des capitaux étrangers, il se doit de le faire avec un accompagnement de principe du début à la fin. Cela signifie que lorsque nous identifions des lieux potentiellement adaptés pour l’exploitation de ressources, il faut s’y rendre, évaluer l’endroit, et, tout comme nous requérons des études d’impact environnemental, nous entendons demander des études d’impact social », a expliqué le Ministre.
Cela implique, a-t-il ajouté, que, « s’agissant d’un groupe interinstitutionnel sur les affaires minières, toutes les institutions qui ont un intérêt sur le sujet devront être impliquées ».
Un bureau situé à San Rafael Las Flores était important pour le fonctionnement de ce groupe. Chose curieuse : personne à San Rafael Las Flores ne sait où il se trouve. Ou du moins pas sous son vrai nom.
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A la sortie de San Rafael Las Flores, il y a un premier indice de l’existence de ce bureau Un panneau d’affichage qui indique l’emplacement d’une agence gouvernementale. Il faut suivre les indications – quelques flèches -, d’abord à droite, puis un autre croisement, toujours à droite ; ensuite tout droit, jusqu’à sortir du périmètre urbain et arriver sur un chemin de terre qui donne sur quelques pâturages au milieu de nulle part.
Là-bas, loin de tout, le bureau du Gouvernement ressemble plutôt à une forteresse. Il y a du grillage tout autour. Du fil barbelé. Il faut faire tout le tour du bâtiment avant de tomber sur l’entrée. Il est encastré sur un point stratégique, au sommet d’une petite colline : toute visite peut être anticipée. Une bonne partie du village est visible depuis le bâtiment.
Sur la façade, on peut lire : « Agence Interinstitutionnelle pour le Développement Intégral ».
C’est ça le siège du « Groupe Interinstitutionnel des Affaires Minières » chargé du Secrétariat Technique du Conseil National de Sécurité ?
A première vue, non.
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Quelques semaines plus tôt, Eduardo Spiegeler, de la Commission de Consultation et Planification (CAP) du Conseil National de Sécurité, confirmait, tout comme López Bonilla, que le groupe sur les affaires minières était au travail à San Rafael las Flores.
« A un moment donné, nous avons estimé que l’industrie minière développait une forme de conflictualité généralisée. Ce n’est plus seulement le problème d’une zone, comme San Rafael Las Flores à Santa Rosa, ou la Compagnie Guatémaltèque de Nickel à Izabal, ou El Tambor à San José del Golfo. Le conseil (CNS) en a pris note et l’a élevé au niveau d’un problème qui pourrait se transformer en menace à la nation. Quelque chose qui, en soi, pourrait affecter la gouvernabilité du pays », a expliqué le conseiller du CNS.
Mais comment agit un groupe de ce type ? Comment se gère l’industrie minière sous la perspective d’une Politique de Sécurité Nationale ?
Spiegeler affirme qu’ils ont détecté plusieurs facteurs qui expliquent le refus des communautés face à l’exploitation des ressources naturelles. « Manque d’information », indique-t-il. « Le problème dans tout cela, c’est qu’il n’y a pas eu de bonne communication stratégique, une communication qui génère réellement de la confiance en ce qui va être mis en place ».
-Est-ce que ce sont les compagnies qui devraient fournir l’information ?
-Cette activité doit revenir à l’État. Donner aux communautés une information juste et digne de foi sur ce qu’il est en train de se passer.
López Bonilla l’explique clairement : « La logique est de changer ce qui a été développé auparavant. Par exemple, l’État convoque, octroie une licence de reconnaissance, puis d’exploration et enfin d’exploitation, et il en résulte que nous avons un problème de conflits sociaux dans la zone. Alors, comment gérer le conflit, dans un ordre logique : aller à la source. Qu’est-ce que l’on fait, parler du projet, en quoi il consiste, son impact, ses bénéfices. Et, de là, la caractéristique principale de la Police National de Sécurité dirigée sur les affaires minières. »
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La « confiance » que, selon Spiegeler, l’on cherche à établir avec la population est ce que l’on ressent le moins dans le bureau gouvernemental « pour le Développement Intégral » qui se trouve être, en réalité, le siège du « Groupe Interinstitutionnel des Affaires Minières », situé à la périphérie de San Rafael Las Flores.
Il y a plusieurs fonctionnaires réunis en son sein.
-Vous êtes de Groupe Interinstitutionnel des Affaires Minières de la STCNS ? –demande-t-on au groupe qui nous observe de l’intérieur du bureau.
–Non. Si vous avez lu à l’extérieur, ceci est une agence de Développement Intégral – dit le colonel Mario René Gálvez, délégué du Ministre de l’Intérieur.
–Nous n’avons rien à voir avec la mine –s’exclame, en guise d’introduction, Giovanni Martínez, représentant du Système National de Dialogue (SND).
Dans tous les cas, cela ressemble à un rassemblement de techniciens et de personnes grossières. Des techniciens, comme les ingénieurs Fredy Navarro, du ministère de l’Environnement et des Ressources Naturelles, Julio Chacón, du ministère de l’Energie et des Mines et Luis Martínez, du Conseil National des Zones Protégées. Et des armoires à glace, comme Mario Pozuelos – qui prend en photo le reporter de Plaza Pública – du Secrétariat Technique du Conseil National de Sécurité, ainsi que le colonel Gálvez.
-Pardonnez-moi, mais le Ministre de l’Intérieur dit autre chose.
-…
-L’agence est un moyen pour l’État de répondre aux demandes des habitants. Il apporte des conseils, offre des informations à ceux qui le souhaitent, avec des réponses techniques et scientifiques sur la mine. Nous surveillons la mine, explique Martínez du SND.
-Quelles sont vos activités ?
–Par exemple, en ce moment, nous évaluons l’eau. Mais également, chaque institution rassemble des informations, la rapporte et nous l’analysons tous ensemble. Nous transmettons le tout à la STCNS, répond à nouveau Martínez. Cette fois, il nous montre la feuille de route, signale que, en effet, elle dit « Groupe Interinstitutionnel des Affaires Minières » mais que c’est une erreur, qu’à un moment donné la STCNS avait décidé de l’appeler ainsi. La contradiction réside dans le fait que les documents officiels font apparaître un nom, alors que les installations dans lesquelles nous nous trouvons en font apparaître un autre. Presque absurde.
-Le groupe opère en secret ?
-…
–Non, absolument pas, dit Gálvez.
Tout le groupe semble nerveux, parfois gêné, parfois surpris, la plupart du temps mal à l’aise. Ils affirment, sûrs d’eux, qu’ils ont l’Accord Gouvernemental pour fonctionner, mais ils ne peuvent pas, n’arrivent pas à se souvenir du numéro ou de la date de publication au Journal Officiel. En réalité, il y a eu une tentative pour obtenir cet accord, mais, dans les faits, il n’a jamais été publié. La STNCS soutient que le règlement de la Loi Cadre du Système National de Sécurité (décret 18-2008 et accord 166-2011) leur donne la possibilité de créer des groupes interinstitutionnels à leur guise, y compris sans expliquer ni son fonctionnement, ni son budget.
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« Il existe deux formes de politiques publiques: la pratique et la juridique », explique Claudia Samayoa, directrice de l’Unité de Protection des Défenseures et Défenseurs des Droits Humains du Guatemala (Udefegua). « Dans le cas du Groupe Interinstitutionnel des Affaires Minières, dans le cadre de la Politique Nationale de Sécurité, nous sommes face à une politique publique de fait. Le fait est que, plutôt que de parler de politique minière, il s’agit plutôt d’une politique de contrôle social. Plutôt que de réformer la Loi Minière, ce qui est une nécessité, le Gouvernement réagit et ressort avec une question focalisée sur la sécurité et la menace nationale. Cela met en évidence le fait que l’État souhaite s’organiser pour minimiser les protestations, qui sont pourtant un droit constitutionnel ».
José Cruz, du collectif écologiste Madre Selva, va plus loin. « C’est un plan contre-insurrectionnel », dit-il. « Ils sont en train de l’appliquer dans une période démocratique. Les coordinations interinstitutionnelles de ce type faisaient partie de la stratégie de l’Armée durant le conflit armé interne. Toutefois, ce qui est réellement préoccupant c’est le secret avec lequel tout cela est géré ».
Depuis 1999, après la signature des Accords de Paix au Guatemala, on a commencé à proposer la construction d’une politique sécuritaire démocratique. Le centre de la politique publique de sécurité aurait été le développement humain. On cherchait à corriger certains héritages du passé, parmi lesquels, la contre-insurrection de la Doctrine de Sécurité Nationale. En 2008, la Loi Cadre du Système National de Sécurité a été approuvée. On essayait de coordonner différentes institutions autour d’un axe central du pouvoir – le CNS – et de déléguer le sujet de la sécurité intérieure et extérieure au pouvoir civil. Il s’agissait d’abandonner les vieux usages, la tradition de sécurité aux mains du militaire, passer à une Politique Nationale de Sécurité différente. Héctor Rosada Granados, du Bureau du Centre d’Etudes Stratégiques et de Sécurité pour l’Amérique Centrale (CEESC), affirme que, tout au long de ce processus, le sujet de l’opposition sociale à l’extraction minière comme menace à la sécurité nationale n’a jamais été abordé, mais il prévient du fait que chaque gouvernement peut identifier des menaces en fonction de la conjoncture.
« Il est probable qu’avec un autre gouvernement, cela aurait été interprété de façon différente et que le groupe interinstitutionnel aurait intégré des composantes différentes. Par exemple, on aurait pu inclure en son sein l’institution du Procureur des Droits Humains, et donner une autre approche à la conflictualité, de sorte que ressorte l’accomplissement des conflits sociaux, sans le voir comme une menace à la sécurité de la nation », signale Rosada.
-Donc, comment s’explique le fait que les conflits sociaux générés autour de l’opposition aux projets miniers soient gérés depuis la perspective d’une menace à la sécurité nationale?
-Un Gouvernement démocratique qui respecterait l’État de droit ne positionnerait jamais la protestation sociale comme une menace à l’encontre de l’État ; jamais il ne la classerait comme génératrice d’instabilité et comme un danger pour la sécurité de la nation. A l’inverse, un Gouvernement autoritaire de type militaire et avec de profonds antécédents qui le positionnent dans la genèse d’une politique contre-insurrectionnelle appliquée durant la guerre civile, réagirait et prioriserait de la même façon que ce qu’il a déjà fait par le passé.
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A San Rafael Las Flores, l’installation de la Politique Nationale de Sécurité n’est pas passée totalement inaperçue. Les voisins remarquent des changements, bien qu’ils n’aient pas été informés du fait que le CNS élevait les conflits sociaux liés à la mine à un nouveau niveau. C’est à peine s’il y a suffisamment de confiance pour que quelqu’un explique leur depuis l’État de siège. Cela devient compliqué.
–Nous nous sentons surveillés, explique un maître d’école qui demande à ce que son nom ne soit pas révélé.
–Des voitures avec des gens armés passent en permanence ici – signale un homme robuste, en bottes et chapeau.
–Ils fixent un prix à notre production. Il n’y a pas moyen de négocier. Ils disent que nos haricots, nos tomates, que tout est contaminé au cyanure et nous ne parvenons plus à atteindre un prix juste, dit un paysan du village El Volcancito.
–Il y a de la peur, ici, après l’État de siège, ce qu’il y a c’est de la peur. Plus personne ne parle du problème de la mine comme avant. De plus rien en réalité. La résistance a été annihilée. Le silence, la méfiance, remplit le village, se plaint Rudy Pivaral du Comité de Défense de la Vie et de la Paix. Un des rares qui ose dire son nom pour parler de ce sujet.
Presque personne n’ose dénoncer publiquement que « l’Agence Interinstitutionnelle de Développement Intégral » est en fait, comme le dit Pivaral, « une agence d’intelligence militaire ».
« C’est comme dans les années soixante-dix. C’est regrettable. Nous vivons en alerte permanente. Ce bureau nous a toujours paru suspect. Ils recherchent le nom des leaders, ils gèrent de l’information sur les communautés. Nous le savons, même s’ils disent le contraire », assure le leader communautaire.
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Avant l’escalade de violence à San Rafael Las Flores, l’État encadrait les conflits sociaux autour des projets miniers au sein du Système National de Dialogue (SND). Dirigé par Miguel Ángel Balcárcel, les critiques à l’encontre du SDN sont nombreuses. Beaucoup se rejoignent sur le fait que, en réalité, la volonté de dialogue n’existe pas. « Un processus s’organise, se crée, un euphémisme de l’État, pour que les communautés acceptent les conditions des entreprises », tranche Samayoa. Le président Pérez Molina lui-même a admis qu’il existait des erreurs dans les mécanismes de gestion de cette instance.
Intercéder, informer, créer des processus de gestion de conflits, prévenir, une bonne partie de ces fonctions ont été attribuées au Groupe Interinstitutionnel des Affaires Minières. Miguel Ángel Balcárcel considère malgré tout que le SDN poursuit son travail, non pas en parallèle mais en accompagnement.
« La création du Groupe Interinstitutionnel est liée au fait que la situation à San Rafael Las Flores a atteint un point complexe. Cela a obligé à prendre des mesures en terme de sécurité, il ne s’agissait pas d’éliminer le dialogue mais bien d’adopter une approche différente : les moyens de la démocratie, la gouvernabilité », dit Balcárcel.
Au cœur même de ce contexte, d’après Cruz de Madre Selva, le SND a élargi ses fonctions. « Ils établissent une cartographie des leaders. Ils évaluent des scénarios”. “Le dialogue n’est qu’une façade pour se rapprocher, obtenir des noms, établir des captures », indique-t-il.
Les conflits sociaux autour d’un projet extractif ne sont pas une exclusivité de San Rafael Las Flores. Il y a différents points d’accrochage au niveau national. Et chacun est distinct, avec ses propres complexités, des contextes divergents. A Izabal, San Marcos. A San Juan Sacatepéquez. Ou entre San Pedro Ayampuc et San José del Golfo, communes de Guatemala, où la résistance au projet minier El Tambor a récemment été terrassée.
Yolanda Oquelí, sur le front de La Puya, n’écarte pas l’hypothèse que l’expulsion du 23 mai de cette année ait été décidée depuis un haut niveau tel que le Conseil National de Sécurité. Ils suspectent qu’une succursale du Groupe Interinstitutionnel des Affaires Minières veuille être installée à San José del Golfo, en secret.
Il n’y a aucune raison à cela, signale Oquelí. « Nous ne sommes pas une menace ».
Spiegeler, en effet, dit que le « Groupe Interinstitutionnel des Affaire Minières » est une sorte de programme pilote pour l’ensemble du Guatemala. « Disons-le ainsi : c’est un programme pilote, un appui pour étudier les demandes de la communauté. Pour le moment, c’est centré sur San Rafael Las Flores. On n’étudie pas d’autres types de conflits. Il a été créé pour ce conflit. Les autres conflits, ce n’est pas le Groupe des Affaires Minières qui s’en charge. Les conflits nationaux se gèrent auniveau ministériel. Et lorsque, à ce niveau, on sollicitera une réplique de ce modèle, depuis la Politique Nationale de Sécurité, à La Puya par exemple, la STCNS reproduira ce genre de procédé. »
Le jour où nous avons rendu visite à l’agence gouvernementale de San Rafael Las Flores, trois hommes attendaient dehors. Ils ont dit qu’ils étaient chargés d’implanter une agence de ce type à San Juan Sacatepéquez, à cause du conflit autour du projet San Gabriel de l’entreprise Cementos Progreso.
Sur l’opportunité d’élargir les fonctions du Groupe Interinstitutionnel des Affaires Minières à d’autres lieux, López Bonilla affirme qu’il faut d’abord « s’occuper du conflit dérivé de ce qui a déjà été accordé » afin de garantir que le « nouveau modèle » rende plus viable l’administration et la fiabilité de projets qui, pour le Gouvernement « sont stratégiques ».
Il s’agit du nouveau modèle basé sur l’exploitation des ressources naturelles, un modèle qui, d’après le ministre de l’Intérieur, a comme objectif de faire du Guatemala une destination pour l’investissement de capitaux étrangers.
Pour Héctor Rosada, le paradigme de la sécurité démocratique passe par l’existence d’un État capable de générer des opportunités de développement pour l’ensemble de sa population, et en sa capacité à contenir les risques, menaces et vulnérabilités qui se présenteraient. C’est-à-dire, « se situer au-dessus des acteurs impliqués dans le conflit, et appliquer la loi avec modération, en cherchant à rétablir les équilibres perdus. Le sens qui sera donné à la loi dépendra des intentions du Gouvernement qui va l’appliquer. De là en découlera la lecture qui sera faite des événements et la stratégie qui sera appliquée à la gestion des conflits ».
-Pourquoi n’a-t-il pas été opté pour donner vie à l’Accord Gouvernemental qui octroie un soutien juridique au Groupe Interinstitutionnel des affaires Minières, a-t-on demandé à Spiegeler.
–Ce n’est pas mieux ainsi ?, a répondu Eduardo Spiegeler quelques jours auparavant. Je crois que si nous avions publié l’Accord Gouvernemental à ce moment-là, il y aurait eu une demande massive de bureaux de ce type. Pas seulement pour San Rafael. Mais bien au niveau national. Dans la conjoncture de l’époque, nous n’avions pas la capacité d’y répondre. Aujourd’hui, nous savons que nous avons cette capacité. San Rafael a été un essai, un test.
« Je ne sais pas ce qu’il a bien pu se passer », doutait López Bonilla face au manque de soutien légal qu’ont les fonctions de ce genre de groupe. « Le rôle d’un Accord Gouvernemental c’est d’institutionnaliser des politiques. Essentiellement là où l’Exécutif a un rôle important. Il a pu y avoir un problème administratif. Mais ce que je peux vous affirmer c’est que cet Accord Gouvernemental va se concrétiser, parce que ce que nous sommes en train de faire c’est un travail dans le cadre de la Loi du Système National de Sécurité afin de créer les conditions pour une nouvelle et meilleure gouvernabilité pour le pays », assure le Ministre.
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Sortir de San Rafael Las Flores est parfois compliqué. Tu as posé des questions. Les gens se sont méfiés. Ils t’ont observé. Ils t’ont positionné comme quelqu’un d’étranger à la commune. Beaucoup, c’est vrai, ne sont pas à l’aise avec le thème de la mine. Parfois, cela fait peur. En guise d’au revoir, dans le bus, une jeune fille – blonde, les ongles rose, mince – s’approche de moi et dit : « Vous (les journalistes ?) faites toujours mauvaise presse à la mine. Mais vous ne comprenez pas. Ici je n’auraisjamais pu gagner ce que je gagne maintenant. J’ai un bon salaire. Ce village était oublié. Aujourd’hui il y a du progrès. Il y a des hôtels et des restaurants. Nous sommes bien. Nous gagnons ».
Elle dit qu’elle étudie le Droit, que maintenant elle peut payer. Ensuite, elle écoute avec calme, sans se départir de son regard provocant, le récit de la recherche de cette agence gouvernementale à la périphérie de San Rafael Las Flores. Pour la calmer un peu, je lui dis que je n’ai rien contre la mine, qu’elle regarde – je le lui montre – le projet d’Accord Gouvernemental, la Politique Nationale de Sécurité, le secret, la façade.
« Merde alors », s’exclame-t-elle. « Ils font toujours les choses de travers. Toujours de travers. »